城市发展从依赖新增土地向盘活存量空间转型
3月16日，自然资源部、国家林业和草原局联合发布《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》(以下简称《通知》)，进一步优化国土空间布局，完善自然资源要素保障政策。
在城镇化从快速增长期转向稳定发展期、房地产市场供求关系发生重大变化的背景下，《通知》通过统筹存量和增量，推动城市发展从依赖新增土地向盘活存量空间转型。
2024年以来，各地已通过专项债收购存量闲置土地等方式，积极盘活存量土地。在3月16日举行的自然资源部3月份例行新闻发布会上，自然资源部国土空间用途管制司司长刘彦介绍，2025年，自然资源部积极配合财政部，指导各地发行地方政府专项债券5400余亿元，主要用于收储存量闲置土地，适配高质量发展需求，更好打造“净地”“优地”。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出，“盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施”。
上海易居房地产研究院副院长严跃进表示，存量土地盘活将成为中长期主基调。通过城市更新、闲置土地收购和处置、低效用地再开发等途径，可释放大量可用空间，补充传统层面的土地供应渠道，并促进房地产市场供求平衡、增量存量互通。
《通知》明确，新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。
严跃进分析称，“新增建设用地”是指通过农用地转用审批等方式，将农用地(含耕地、园地、林地等)和未利用地转为建设用地的土地增量。而房地产开发用地绝大多数来源于存量建设用地，以及规划确定的城镇建设用地范围内通过招拍挂出让的土地。这些土地不属于“新增建设用地”范畴。当前全国土地供应总量普遍下降，市场重心转向盘活存量、消化库存。在此背景下，新增建设用地指标更需聚焦国家战略，无需再大量用于商品房开发。
刘彦强调，这不等于不供应房地产用地，而是要重点用好存量资源“精供优供”，因城施策把握好供地的节奏和时序，优先布局区位优越、配套完善的区域，促进企业“拿好地、建好房”，不断完善城市功能、提升市民生活品质。
目前，全国土地市场呈现出“缩量提质”态势。中指研究院数据显示，2026年1月份至2月份，300城各类用地成交规划建筑面积为2.37亿平方米，同比下降23.7%，整体成交规模仍处低位。从成交结构及溢价表现来看，一线及核心二线城市优质地块竞拍热度较高，1月份至2月份，一线城市住宅用地成交溢价率达14.2%。
严跃进表示，在“缩量提质”基调下，2026年房地产开发领域的土地市场供应总量预计继续收窄，但供应质量将提升。各地自然资源部门将更注重推出区位优越、配套成熟、限制条件少的优质地块，以稳定市场预期。
“《通知》明确新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，侧重盘活存量，直接关系到房地产市场供求关系，对于稳定房地产市场将产生积极影响，推动房地产向存量提质、服务民生的方向发展。”中指研究院有关负责人表示，未来房地产开发将更依赖存量盘活、城市更新等路径，企业应积极参与前期更新、存量盘活等工作，更大力度获取区位优越、配套完善区域的优质资源机会。
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